Certes, le contexte actuel dirige les esprits vers le politiquement correct : la sérénité au sommet de l’Etat, les prévisions d’éligibilité en 2029 ou la viabilité de la dette « cachée ». Mais, à mon sens, ce sont des questions qui masquent une réalité institutionnelle : l’inconfort du Poste de Premier Ministre. C’est ainsi qu’on peut valablement comprendre pourquoi tous les Présidents (sauf un) qui se sont succédé ont tenté une expérience qui constitue leur seul dénominateur commun, à savoir la suppression du poste de Premier Ministre (en 1962 sous Léopold Sédar SENGHOR, en 1983 sous Abdou DIOUF, en 2019 sous Macky SALL). La Présidence WADE est, à ce jour, la seule exception constitutionnelle.
En remontant chronologiquement la trajectoire politique, on se rend compte que le Premier Ministre a été d’abord accusé et jugé pour haute trahison (Président du Conseil Mamadou DIA en 1962-1963), ensuite promu Président de la République (Abdou DIOUF 1981) ou Président de l’Assemblée nationale (Habib THIAM en 1983, Macky SALL en 2007) et enfin remplacé – pour ne pas exagérément dire « démis de ses fonctions » (Moustapha NIASSE, Mame Madior BOYE, Idrissa SECK, Hadjibou SOUMARE, Abdoul MBAYE, Aminata TOURE, Mohammed Boun Abdallah DIONNE, Amadou BA) Quant à Mamadou Lamine LOUM, Souleymane Ndéné NDIAYE et Sidiki KABA, ils ont cessé leurs fonctions de Premier Ministre à la suite des alternances politiques intervenues successivement en 2000, 2012 et 2024.
Tout de même les questions de duo exécutif, d’éligibilité en 2029, de narratif du système et de la rupture, si brûlantes soient-elles, ne devraient aucunement conduire à faire l’économie d’une réflexion didactique sur les véritables nœuds institutionnels, notamment le débat sur l’utilité du poste de Premier Ministre au regard du corset constitutionnel dans lequel il est actuellement séquestré.
C’est pourquoi deux angles de traitement axés, d’une part, sur le pouvoir normatif dérisoire (insignifiant) et, d’autre part, sur le pouvoir de nomination tributaire (dépendant) du Premier Ministre inspireront la présente réflexion.
I/ Un pouvoir normatif dérisoire
Au vu de la Constitution, le Premier Ministre dispose essentiellement de fonctions gouvernementales : « Chef du Gouvernement » qui : « i) conduit et coordonne la politique de la Nation, ii) est responsable devant le Président de la République et devant l’Assemblée nationale dans les conditions prévues par la Constitution ; iii) fait sa déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale à la suite de sa nomination, iv) dispose de l’administration ». Ces dispositions à forte résonance politique ne renseignent pas suffisamment sur les pouvoirs réels du Premier Ministre. Plus exactement, elles déterminent surtout les rapports qu’entretiennent le Chef du Gouvernement et les autres pouvoirs politiques (Président de la République et Assemblée nationale).
Le Premier Ministre, Chef de Gouvernement, n’a pas le statut de supérieur hiérarchique vis-à-vis des ministres. Il n’a pas non plus la prérogative de se substituer à eux pour prendre des actes relevant de leurs attributions (CE français, 12 novembre 1965, Compagnie marchande de Tunisie). A preuve, un ministre peut toujours refuser sa signature ou son contreseing. C’est l’exemple du Ministre Thierno Alassane SALL démissionnaire ou démis du « Gouvernement » de Macky SALL en 2017, motif pris de son refus en tant que Ministre de l’Energie et du Développement des Energies renouvelables de signer un contrat d’exploration du pétrole et du gaz avec le géant français Total qu’il jugeait désavantageux pour le Sénégal. Finalement, le Premier Ministre Mahammed Boun Abdallah DIONNE est cumulativement nommé Ministre chargé de l’Energie, pour être en mesure de signer ledit contrat.
L’autorité que le Premier Ministre exerce sur les ministres est « politique et non juridique ». Elle l’autorise à coordonner, par voie de circulaire, la méthode et le rythme de travail gouvernemental, et surtout à arbitrer entre les ministres en cas de conflits ou surtout lors de la mise au point du projet de loi de finances ». Vis-à-vis des ministres, le rôle du Premier Ministre est essentiellement limité à l’arbitrage des décisions et à l’édiction de circulaires ou de directives primatorales. Chaque ministre exerce ses propres prérogatives, même s’il reçoit des instructions du Président de la République ou du Premier Ministre.
L’autre réalité frappante, c’est la pauvreté des compétences normatives tenant au contreseing de certains décrets signés par le Président de la République. Cet état de fait est acté par les dispositions de l’article 43 alinéa 2 de la Constitution énoncées ainsi qu’il suit : « A l’exception de ceux accomplis par le Président de la République en vertu des pouvoirs propres prévus aux articles 45, 46, 47, 48, 49 alinéa 1, 52, 74, 76 alinéa 2, 79, 83, 89 et 90 de la Constitution, les actes du Président de la République sont contresignés par le Premier Ministre et, le cas échéant, par les ministres intéressés ».
Au fond, le contreseing n’est qu’une formalité auxiliaire et ne saurait être interprété comme un pouvoir normatif réel. A titre illustratif, il est arrivé qu’un décret soumis au régime du contreseing soit mis en vigueur sans pour autant être revêtu du paraphe et des mentions du Premier Ministre. Simple oubli ou interprétation déroutante de la Constitution.
En outre, il existe également dans la Constitution des prérogatives du Premier Ministre rédigées de sorte à les rendre inopérantes : le Président de la République « peut, en outre, autoriser le Premier Ministre à prendre des décisions par décret » ; « le Premier Ministre peut proposer au Président de la République une révision de la Constitution ». La faculté que dénote le verbe pouvoir (« peut ») rend aléatoire la mise en œuvre de ces dispositions. Bien entendu, dire que le Président de la République « peut autoriser le Premier Ministre » ou que le Premier Ministre « peut proposer » ne renferme aucune obligation (caractère impératif) pour l’un et l’autre. Dans les deux cas, le Président de la République garde la liberté de ne pas agir et celle de ne pas suivre.
Dans la même veine, on peinerait à trouver une pratique établie concernant l’autorisation du Premier Ministre à prendre des « décisions par décret ». Les exemples sont quasiment introuvables ou du moins inaccessibles.
Ce qui reste au Premier Ministre, c’est, au même titre que les ministres, le « pouvoir réglementaire subordonné » et le « pouvoir réglementaire d’organisation de ses services » consacré par la jurisprudence.
Par contemplation de l’arrêt Conseil d’Etat sénégalais du CE 22 avril 2004, Arlette Tahirou Sylla et 10 autres, inédit, transposant la jurisprudence française (CE français 7 février 1936, Jamart), le Premier Ministre ne peut prendre de mesures générales par voie d’actes réglementaires « que lorsqu’une loi ou un décret l’y autorise ». Comme tout ministre ou chef de service, le Premier Ministre peut prendre « les mesures nécessaires au bon fonctionnement des services placés sous leur autorité … ». Il peut enfin donner aux agents placés sous son autorité des directives d’ordre général et des ordres particuliers relatifs à l’exécution du service. Excepté ce pouvoir bien encadré, le Premier Ministre ne peut prendre des mesures réglementaires que dans le cadre d’une délégation émanant du Président de la République : « Le Président de la République peut déléguer par décret certains pouvoirs au Premier Ministre ou aux autres membres du Gouvernement, à l’exception des pouvoirs prévus aux articles 42, 46, 47, 49, 51, 52, 72, 73, 89 et 90 » (article 50 alinéa 1 de la Constitution).
II/ Un pouvoir de nomination tributaire
La disposition ci-après en est symptomatique : le Premier Ministre « nomme aux emplois civils déterminés par la loi ».
Nulle part dans le répertoire législatif du Sénégal ne figure la liste des « emplois civils » éligibles à la nomination du Premier Ministre. La disposition demeure dans l’ordre de la fiction par la faute du Législateur qui, dans le cas d’espèce, se place depuis l’avènement de la Constitution du 22 janvier 2001, dans une situation d’« incompétence négative », c’est-à-dire qu’elle s’est abstenue d’exercer une compétence que la Constitution lui confie, en renonçant à légiférer.
Pour les Directeurs centraux, les directeurs généraux et les présidents de conseil d’administration ou de surveillance, entre autres, les propositions faites par les ministres sont acceptées comme mesures individuelles à l’occasion du Conseil des Ministres ou non par le Président de la République.
Que reste-t-il alors au Premier Ministre en matière de nomination ? Rien en dehors de la nomination de son personnel politique et de ses collaborateurs propres qui sont les membres de son Cabinet (le Directeur de Cabinet, les Conseillers personnels, les Conseillers spéciaux, les Conseillers techniques et le Chef de Cabinet). C’est exactement la même chose que les ministres et les secrétaires d’Etat placés sous son autorité, sauf que c’est le Premier Ministre qui autorise la nomination des membres de cabinet du ministre ou du secrétaire d’Etat, après enquête de moralité.
A la limite, le Premier Ministre devrait juste proposer, outre les nominations de membres du Gouvernement, celles relatives aux postes rattachés à la Primature, en général, et celles des secrétaires généraux des ministères, en particulier. Même pour les administrateurs d’entités du secteur parapublic (établissements publics, agences, sociétés nationales, etc.) appelés à siéger au titre de la Primature, sa compétence s’éteint juste après la désignation. Il appartient généralement au ministre de tutelle de prendre l’acte de nomination des administrateurs.
Dans ces conditions, comment pouvons-nous attester que le PM dispose de l’Administration ? En réponse, deux constats au moins contredisent la loi fondamentale du pays sur ce point, En premier lieu, comment un Premier Ministre qui n’exerce pas un pouvoir réglementaire général peut-il disposer de l’Administration ? En second lieu et surtout, comment peut-on attribuer le pouvoir de disposer de l’Administration à un Premier Ministre qui n’intervient pas dans le recrutement et la nomination des fonctionnaires ou l’engagement des agents non fonctionnaires ? Selon les procédures en vigueur, les fonctionnaires sont particulièrement recrutés et nommés dans les différents emplois publics par le Ministre chargé de la Fonction publique pour les hiérarchies B (baccalauréat + 2 ans) ou inférieures et par le Président de la République pour les hiérarchies A (au moins licence+1 an).
Voilà autant de raisons qui peuvent expliquer, au Sénégal, les problèmes entre un Président de la République et son Premier Ministre, lorsque celui-ci jouit d’une légitimité présidentielle. Cette analyse rappelle judicieusement, pour rester dans le registre magistral, les situations du Président du Conseil Mamadou DIA en 1962 et du Premier Ministre Idrissa SECK en 2004.
Ces considérations nous amènent à circonscrire, dans une prochaine contribution, les contours d’une réforme lucide de l’institution primatorale parce que de nature à anticiper toute « crise dualiste » au sommet de l’Etat sénégalais.
*Agrégé de droit public
Directeur de Cabinet du Ministre de la Culture, de l’Artisanat et du Tourisme
